(*) Amauri Meireles
A aprovação da Emenda Constitucional resultante da PEC 18/2025 marca mais um momento peculiar na organização da segurança pública no Brasil. O caminho percorrido entre o texto inicial proposto pelo governo federal e a votação final no Senado revela um hábito recorrente da política nacional: a crença de que problemas sociais complexos e antigos podem ser resolvidos apenas com alterações no texto da Constituição. O resultado é que, com a inserção de dispositivos da PEC (em sua maioria positivos) que deveriam constar de outras normas legais, nossa Carta Magna tende a transformar-se em uma peça bizarra. De início, lembra-se que a PEC nº 18/2025 ficou popularmente conhecida como “PEC da Segurança Pública”.
A denominação, contudo, pouco esclarece o conceito adotado e não autoriza a concluir (apenas a pressupor) que nossos representantes entendem “segurança pública” tão somente como contenção da criminalidade. Há outro problema, e não menos sério. O texto cita, a cada passo, “segurança pública” e “defesa social” sem que se saiba, exatamente, o que cada expressão significa. Afinal, que cabeça de bacalhau é essa? O binômio não é inédito, pois já consta da Lei nº 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social – cuja finalidade legal é preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio da atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social dos três níveis federativos, em articulação com a sociedade.
Ainda assim, nem a lei nem a exposição de motivos delimitam o que representa e o que cabe a cada expressão. O binômio agora migra para o plano constitucional. Se o constituinte reformador pretende distinguir os dois conceitos, deve dizer qual é o campo de cada um (prevenção, políticas sociais, defesa civil, sistema penitenciário, inteligência). A dúvida não é meramente terminológica. O art. 144 da Constituição, embora defina a segurança pública como dever do Estado e responsabilidade de todos, limita-se a enumerar órgãos policiais. Sem uma definição clara, persiste o risco de que a prática continue a reduzir a segurança pública ao combate ao crime, agora com respaldo constitucional. Por certo, a delimitação conceptual deve ser uma tarefa para o MJSP!... Como demonstrado em estudos anteriores sobre a Defesa Social Integral e o Trabalho Interativo, a promessa de "segurança absoluta" não passa de uma utopia.
O Estado não tem como zerar os riscos da vida em sociedade, visto que seu papel real é gerenciar probabilidades e conter danos. Diminuir a criminalidade violenta e devolver a tranquilidade ao cidadão (reduzindo a sensação de insegurança) exige estrutura de trabalho na ponta, orçamento previsível e interação (integração funcional) entre os órgãos públicos – sem recorrer a fórmulas teóricas que ignoram como as corporações policiais realmente trabalham no dia a dia. Assim, uma PEC, às vezes, atua apenas como um remédio cavalar. O trâmite, os ajustes do Congresso e o processo de votação da PEC expuseram a disputa entre a intenção de centralização por parte da União e a defesa da autonomia dos governos estaduais. Alguns destaques: - Cooperação em lugar de Comando no SUSP: O projeto original trazia a intenção de transformar o Sistema Único de Segurança Pública em uma estrutura de comando chefiada por Brasília.
O Congresso corrigiu essa interpretação ao definir que o SUSP atua por cooperação federativa, conforme a nova redação dada aos Art. 144 e Art. 144-A. O impacto prático dessa redação é que tal linguagem garante que as ações conjuntas, as forças-tarefa e o compartilhamento de dados ocorram preservando a total autonomia e o comando dos governadores sobre as polícias civis, militares e penais. A coordenação (que é diferente de “comando”) do SUSP continua com o MJSP e seu funcionamento se dá, ratifica-se, através de cooperação federativa. - Separação entre Regras Penais e Constitucionais: O texto aprovado evitou transformar a Constituição em um código penal engessado.
As medidas mais severas de execução penal e o combate a facções criminosas foram direcionados (ainda bem) para leis ordinárias e específicas, preservando o devido processo legal e a técnica legislativa. - Retirada de Pautas Divisivas: A decisão de retirar temas que geravam forte impasse político – como a alteração da maioridade penal e a destinação de verbas de apostas virtuais – permitiu que o texto focado no artigo 144 avançasse sem ficar preso em disputas corporativas ou ideológicas. Fora do debate político-partidário, o texto traz razoáveis avanços práticos que organizam a gestão e o financiamento do setor, os quais podem ser apontados como pontos positivos: - Proteção Orçamentária dos Fundos: A Constituição passa a proibir o bloqueio e o contingenciamento dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Fundo Penitenciário.
A garantia de repassar pelo menos 50% desses valores a estados e municípios, somada à entrada gradual de recursos do Fundo Social, dá previsibilidade financeira para os órgãos que atuam diretamente na rua e nos presídios. - Delimitação do Policiamento Municipal e Imprecisão de Conceito: A permissão para que os municípios organizem suas guardas atende a uma necessidade real, mas o texto aprovado ficou comprometido por conter um equívoco ao permitir o uso da expressão "Polícia Municipal" como se fosse sinônimo de guarda municipal. Na estrutura administrativa, a polícia municipal é um conceito amplo que abrange, dentre outras, as atividades policiais de fiscalização de trânsito, de vigilância sanitária, de controle de posturas, na área fazendária e na proteção ambiental do município. É um guarda-chuva que abriga todas as polícias intrínsecas ao município; assim, a guarda é apenas uma das partes dessa estrutura. Pode ter o nome Polícia? Sim, desde que o complemento não seja “Municipal”.
Por outro lado, ainda que não tenha ficado de forma explícita, em meu entendimento a divisão de tarefas ficou bem demarcada: as corporações municipais devem atuar no policiamento ostensivo comunitário, o de proximidade, no contato direto com o cidadão, sem invadir o terreno das operações táticas de maior complexidade – que vão além do policiamento ostensivo – que continuam sendo missão das Polícias Militares. - Organização da Execução Penal: Incluir as Polícias Penais no texto constitucional constitui-se em acerto. Porém, em relação à gestão dos presídios, parece-nos um exagero, ainda que objetive a padronização de rotinas de custódia e disciplina.
O controle rigoroso do ambiente prisional é indispensável para cortar a comunicação de lideranças criminosas com o ambiente externo. Perdeu-se, contudo, a oportunidade de discutir a forma de os agentes socioeducativos cumprirem sua missão. - Proteção aos Direitos da Vítima: A inclusão de garantias explícitas de informação, assistência e proteção às vítimas no processo penal corrige uma distorção antiga da legislação, que costumava focar suas atenções no autor do delito e abandonar o cidadão lesado à própria sorte. - Preservação das Forças Públicas Estaduais: O debate sobre o papel dessas forças que, logo no início, foi rechaçado pelos governadores, sugere que, pelo menos por ora, as ideias esdrúxulas de unificação de órgãos policiais distintos e desmilitarização das Forças Públicas Estaduais, estão rechaçadas. Críticas à natureza militar das Polícias Militares demonstram profundo desconhecimento sobre a arquitetura do Estado.
Na condição de Forças Públicas que garantem a ordem nos estados e no Distrito Federal, a estrutura baseada na hierarquia e na disciplina dessas corporações é justamente o que assegura a capacidade de pronta resposta em situações de crise grave e a consequente preservação da ordem pública. É lamentável, mas, outra vez, a Etiologia foi desprezada, ou seja, o tratamento das causas deu lugar prioritário ao tratamento dos efeitos. Apesar dos ajustes institucionais, o texto da PEC repete a falha mais grave da segurança pública no Brasil: concentrar forças na resposta imediata e no trabalho policial, sem mexer nas origens da violência. Sob a óptica da Policiologia, as reformas legais insistem em tratar apenas os fatores desencadeantes – o crime visível, a circulação de armas e a ação das facções –, ignorando fatores que, embora não sejam determinantes, são componentes e geram o problema.
E essas causas, esses vetores da violência, continuam sem resposta: a degradação das famílias, a precariedade das cidades, a deficiência na formação de nossos jovens, a falta de oportunidades de trabalho e formação para os jovens, os comportamentos disruptivos (não respeitar valores e não obedecer às regras sociais) e o desamparo às pessoas com sofrimento psíquico. A linha que separa marginalizados e marginais é muito tênue! A política pública gasta tempo e recursos tentando enxugar o chão molhado, mas recusa-se a consertar a goteira. Enquanto a prevenção primária for deixada de lado, as polícias continuarão sobrecarregadas, tentando conter sozinhas as consequências de problemas sociais profundos, como a distopia estatal ou o funcionamento anômalo de órgãos públicos, principalmente da área social. E, sabe-se, a demanda por Polícia é diretamente proporcional a essa distopia.
Logo, mais importante que corrigir (Polícia) é não deixar acontecer (demais órgãos públicos e a própria sociedade). Além dessa omissão, o texto final manteve escolhas operacionais questionáveis: - Desvio de Função na PRF: A expansão das atribuições da Polícia Rodoviária Federal para ferrovias e hidrovias contraria o princípio da especialização. A PRF desenvolve um trabalho reconhecido e eficiente nas estradas do país. Atribuir a ela a responsabilidade por modais de transporte completamente diferentes pode dispersar suas equipes e comprometer o excelente trabalho de policiamento rodoviário. O correto seria criar ou reconhecer estruturas vocacionadas para ambientes específicos, como as polícias ambiental, hidroviária e ferroviária. - Trabalho Interativo em lugar de Fusão de Órgãos: Como demonstrado no modelo do trabalho interativo, a ideia de unificar polícias ou criar um "ciclo único concentrado" em uma instituição única é inviável na prática.
Cada força possui uma especialidade, uma vocação. A solução não é fundir estruturas ou retirar a autonomia dos estados, mas sim garantir a troca rápida de informações e a padronização de cadastros e procedimentos entre os órgãos já existentes. Enfim, a PEC 18/2025 não vai eliminar a criminalidade por si só, mas deixa uma estrutura jurídica mais clara para a organização do SUSP, garante verba contínua para a ponta do sistema e delimita as responsabilidades de municípios, estados e União. No entanto, enquanto a gestão pública continuar apostando apenas no aparato repressivo e na atuação policial para conter os sintomas da violência, o país continuará tentando enxugar o chão sem fechar a goteira.
Mudar esse cenário exige a coragem de aplicar os princípios da Defesa Social Integral, enfrentando as causas sociais do problema e garantindo que a presença do Estado chegue antes da ocorrência do crime. Com esta análise crítica e doutrinária da PEC 18/2025, encerramos um ciclo de artigos e ensaios sobre esta temática. Por derradeiro, reconhecemos que foi dado um passo – embora pudesse ter sido mais ousado e abrangente, visto que a reforma não aborda com a intensidade, a prioridade, a amplitude e a profundidade necessárias as verdadeiras causas da insegurança em nosso país. Fica o alerta de que a aprovação desta PEC não deve nos transmitir a ilusão de termos solucionado ou mitigado esse intrigante quanto preocupante fenômeno social: a insegurança.
(*) Coronel Veterano da Polícia Militar de Minas Gerais
